学校給食の無償化をめぐるソウル市の住民投票が８月24日に実施された。投票率は25・７％で住民投票成立のための有効基準である33・３％に達しなかったため、開票されることのないまま住民投票自体が無効となった。学校給食の無償化はソウル市議会で多数を占めている野党が積極的に進めてきていたものであり、当初の論点は「普遍的無償化」か「選別的無償化」かであって、「無償化」は前提だった。これに対して無償化に反対のオ・セフン市長（ハンナラ党）や保守勢力、保守メディアは「福祉ポピュリズム（大衆迎合主義）反対」のキャンペーンを展開。市長の肝煎りで作られた反対運動本部が市民81万人の署名を添えて住民投票を請求したものの、投票の選択肢は本来の論点とは違って「普遍的実施」か「段階的実施（実際には実施しない）」かにすり替えられた。これに対して無償化推進勢力は苦渋の選択として住民投票無効化のために投票ボイコット運動を呼びかけてきた。結果として住民投票は無効となり、市長職を賭すとした市長は辞職し、10月の再補選、来年の総選挙、大統領選挙にも影響が及ぶものとみられている。
同時に直接民主主義としての住民投票についてのさまざまな論議も提起されている。（「かけはし」編集部）
オ・セフン・ソウル市長は無償給食住民投票が無効となった責任を取って８月26日に辞職した。オ市長は「大韓民国の福祉の方向に対するソウル市民の意思がどこにあるのか結局は確認できず、残念ながら投票箱を閉じることになった点、極めて恐縮かつ申し訳ない思いだ。投票にお寄せ下さった民意の１粒１粒の種を花開かせられなかったことは私の責任」だと語った。彼の市長職辞退によって、すべては終わったのだろうか。「オ・セフンのセルフ弾劾」として笑って過ごしてもよいのだろうか。
階級・世代の葛藤を表現
そうではない。今回のオ・セフン発の住民投票は、彼が言うように「大韓民国に新しい民主主義が開かれる契機」となるに値する多くの政治・社会的省察点を投じてくれた。もちろん、その意味は「今回の住民投票は私が提案したけれども、市民の皆さんの賢明な判断と決断とによって始まったものであり、81万人のソウル市民は最初の住民請求型住民投票という、意味のある記録を作った。独裁時代を乗り越えた民主主義は人気迎合主義を克服してこそさらに１段階発展するがゆえに」というオ市長の厚かましい修辞とは異なる。
何よりもまず見ておかなければならないのは、今回の投票を通じて市民社会の葛藤が先鋭に現れた、という点だ。葛藤は民主主義を構成する主要な要素だ。現実においてすべての人が同じ見解を持つという状況は、ほとんどない。それぞれ異なった見解を調整・妥協し、政治・社会・経済的権力から排除された人々の反対意見を組織化し貫徹しようと努力する過程が民主主義だ。住民投票のような直接民主主義の制度は、このような葛藤を調整しようとする手段だ。
けれども住民投票という形式自体が複雑な争点を二者択一の問題へと単純化するために、葛藤を両極化する傾向がある。そのうえ今回の住民投票は無償教育に関連した政策選挙がオ市長の進退、10月の再補欠選や来年の総選挙・大統領選挙、「福祉ポピュリズム」などをめぐる政治選挙へと飛び火し、葛藤がより一層激化した。その結果がまさに両極化した投票率だ。これは葛藤調整者の役割を担わなければならない地方自治体の長が自らの責務を忘れ去り、逆に葛藤を助長したとの批判を買うに値する。
住民投票の投票箱を開くかどうかの最低基準である33・３％を上回った投票率を示した所は瑞草区（36・２％）と江南区（35・4％）の2カ所だけだ。松坡区（30・６％）も全体投票率25・７％より高い30％以上の投票率を示した。この３区は「江南３区」と呼ばれる代表的な「富者のトンネ（町）」だ。反面、投票率が最も低かったクムチョン区（20・２％）、冠岳区（20・３％）、江北区（21・７％）などは相対的に庶民が多く住んでいる地域だ。
所得水準によって投票率が画然と異なっていたのだ。同じ江南区内でもこのような現象は確認できた。富裕層が密接した道谷２洞タワーフェリスＡ棟の投票率は59・１％であるのに対して、多世代ワンルームが多い駅三ノ洞の投票率は19・５％で、２つの地域の投票率の差は40％ポイントを超えた。これはわが社会の階級の葛藤が先鋭だという事実、あるいは社会的亀裂の構造が強固であることを見せつけている結果だ。
まだ正確な数値で確認するのは難しいが、世代の葛藤、理念の葛藤、住民の葛藤も深刻に思われる。ソウルに地域区を置く何人かの与党ハンナラ党の議員らは８月24日の投票当日、「投票所で若い人々を見ることはできなかった」と訴えた。住民投票に反対する隣人に暴力を振るうということもあった。投票を２日後に控えた８月22日午後、ソウル銅雀区・鷲梁津駅前で投票拒否のキャンペーンを展開していた住民や野党所属の区議員ら20余人は正体不明の男性３〜４人に脅しを受けた。当時、現場にいたある区議員は「横断幕を持って投票拒否を訴えていたところ突然、棍棒を持った男らが現れ、ひどい悪態をついて棍棒で人々を殴りつけた後、逃げ去った。選挙管理委員会の職員もいたけれども、何の制裁もしなかった」と語った。彼は「銅雀区の他の地域でもこのようなことが繰り広げられた、と聞いた」と付け加えた。
ソウル地域の草の根団体、市民団体、社会団体などの連帯組織である市民社会ネットワークは住民投票後、次のような論評を出した。「住民による権力監視と直接民主主義実現のために用意されていた住民投票制度が、政治家の信任を問うたり理念戦争のための道具に転落したのは残念だ」。代議民主主義体制にあって権力をけん制しようとして作った装置である住民投票が、住民を引き立て役とみなした権力を保護しようとする手段として悪用された、ということだ。
「政治家の立場を押し固めようとする目的で、人民主権を掲げて人民を政治的に動員・排除すること」をポピュリズム（人気迎合主義）だと見るならば、これは住民投票のような直接民主主義のポピュリズム的要素をオ市長が「その通りに｣活用したという話になる。アン・ビョンジン慶煕サイバー大学教授（米国学）は｢俗に進歩主義者たちは直接民主主義を絶対的善と考えるけれども、実は保守ポピュリズムと進歩ポピュリズムの両者が活用できる両刃の剣｣だと指摘する。
投票が内包するジレンマ
米国カリフォルニア州は、これを証明する生きた歴史だ。カリフォルニア州が住民投票などの直接民主主義制度を導入したのは１９１２年だ。この地域は企業・利益集団が中心となった政党政治が強く、その外側の改革諸勢力が組織や資金を動員するのは難しかった。改革勢力がこのような構造をうち破って自分たちの立場を強化しようとして採ることのできる選択肢はポピュリズム以外になかった。腐敗した政党政治を住民の手によって直接改革しようとした人々の主張は大衆的支持を得て、結局は住民発案と住民投票を制度化するに至る。
けれども、すぐさま既得権集団もこの制度を利用し始めた。１９３０年代からは基礎文書作業、住民署名の受け付け、広告など住民発案のすべての過程を、カネをもらって代行してくれる専門業者たちまで登場した。１９７０年代末に入ると、カリフォルニア州の直接民主主義制度は右派ポピュリズムの専有物と言っても過言ではないほどになる。１９７８年「提案13」（Proposition13）は住民投票を通じて財産税の減免に成功した。これを皮切りに死刑制度の復活、同性愛者の結婚禁止、少数民族への優遇政策撤回など、多くの保守的な政策が住民投票によって決定された。
オ市長が「福祉ポピュリズム追放国民運動本部」という団体を動員して官製選挙を「事実上」主導した無償給食住民投票は、カリフォルニアに比べて制度化の水準が低いわが国の直接民主主義もポピュリズムに染まり始めたというシグナルでもあり得る。左右を問わず、権力を誰が握るにせよ、住民投票を悪用できる先例を残したのだ。
投票結果を確認することのできる投票確定要件33・３％と投票拒否運動もジレンマを残した。住民投票法を作る時から、投票率の基準をめぐっては多くの論争があった。政府は25％と33・３％の間で悩み、結局は住民投票が乱用される恐れがあるとして33・３％に結論付け、国会もこの案を受け入れた。
問題は、全般的に投票率が低いという点だ。２０００年以降に執り行われた21回の再・補欠選挙で投票率が33・３％を超えたのは11回だ。17代大統領選挙と共に行われて投票率が異例の高さだった０７年の12・19再・補選を別にすれば、33・３％を超えた選挙とそれより低かった選挙は、ちょうど半分ずつだ。住民投票率は、このような再・補選よりも関心が低く、政党などの組織的支援が少ないために、投票率はさらに低い。
このため、住民投票案に賛成したり反対する側は投票参加または拒否運動を選挙戦略として選択することになる。ところで投票拒否運動は、「あなたの１票が世の中を変える」という既存の投票督励の論理と衝突する。特に投票参加を強調してきた進歩改革勢力が今回のように投票拒否運動を繰り広げることになれば、有権者たちは混乱に陥る。自己矛盾のように見えるからだ。投票を拒否する側は、Ａという意見を支持しているのに、住民投票案にはＢとＣという意見しかないので投票を無効にせざるをえないという論理だが、平凡な有権者を説得し理解させるのは簡単ではない。
従って、実際にはＡの意見を支持するけれども、結果的に最も正反対にいるＣの意見を支持することになる現象も発生する。実際に０５年７月、済州道の行政区域改編の住民投票がそうだった。既存の市・郡４カ所を２つの市にまとめ、その首長を道知事が任命するという「革新案」と既存の体制を維持する「漸進案」をめぐって投票が進められた。
革新案に反対する市民団体などは投票拒否運動を展開したけれども、投票率は確定要件をわずかに超えた36・７％。革新案支持率は57％、漸進案支持率は43％だった。言うならば、革新案に反対している人々が投票者の43％にもなったものの、結果的には彼らが革新案を通過させることにひと役買ったことになったのだ。
住民投票法の立法に深く関与したキム・ピョンジュン元・参与政府政策室長は８月25日、あるインターネットサイトに文章を上げて、「投票確定の要件について『25％以上』という案に未練を捨てきれずにいる」と語った。と言いつつも「我々がもう少し完熟すれば考慮してみることのできる案」だとの但し書きを付した。彼はまた総選挙や大統領選挙などの投票率が比較的高い選挙と共に住民投票を実施する方案を検討する必要がある、と主張した。
悪用が繰り返された住民投票
この機会に住民投票法に大幅に手を入れるべきだとの主張も出ている。これは現行の住民投票法が、まさに住民が活用しようとする時にややこしく設計されているとの批判から生じている。学界や市民団体では、住民投票が政府や地方自治体の政策を合理化したり、政策に免罪符を与える制度に変質する恐れがある、と指摘してきた。
よしんば無為に帰したとは言うものの、ソウル市の無償給食住民投票はもちろん、住民投票法が施行された０４年７月以降に実施された住民投票の諸事例は、大部分がこのような批判を避けがたい。慶北慶州・浦項市と盈徳郡、全北群山市で０５年に行われた放廃場（放射性廃棄物処分場）敷地選定関連の住民投票は、中央政府が20年近く引きずってきた放廃場問題を解決しようとして、この制度を悪用したケースだ。
政府は支援金３千億ウォンをはじめとするさまざまな経済的支援を「エサ」に４地域で同時に住民投票を行わせ、賛成率が最も高かった所に放廃場を誘致する、とした。各地域は地域感情まで誘発しつつ激しいまでに競争した。住民に提供される情報も一方的な賛成の論理だけだった。特に慶州市は放廃場誘致に賛成する団体にのみ20億ウォンを支援した。組織的な不正選挙の論難を買ったりもした。
これは住民投票案の受け付けから請求人の署名確認、投票文案や方式の決定まで、住民投票にかかわる一切のことを地方自治体が管轄するようにした点が大きな原因だ。また投票運動資金の出所や限度、用途などを規定しておらず、これを管理・規制する方法が適当ではない。権力けん制のための住民投票の手続きの合理性や公正性が欠如している訳だ。
このような諸事例とは違って、住民投票法が施行される前の０４年２月に全北扶安の住民たちが自発的に実施した放廃場敷地選定関連の住民投票で、住民投票管理委員会事務処長を担ったハ・スンス弁護士の話は耳を傾けるに値する。「今回、現れたように、地方自治体長が地方議会の同意を得られないようだからと、変則で住民の署名を得て住民投票を誤用するのも、今は阻止できない。投票確定要件の設定、自治体への過度な権限付与など、最初から作り間違えた住民投票法を、この機会に本来の趣旨に合うように作り直さなければならない」。
根本的に民主主義の力量を強化する方法をよく考えてみる必要もある。住民投票をはじめ、直接民主主義の制度がいかに完璧だとしても、この制度が運営される政治・社会・文化的背景や市民の主体的力量が充分でなければ何の役にもたたない。イタリアの社会学者ロベルト・ミヘルスは既に１００年前の著書〈政党社会学〉で、その危険性を警告したことがある。「（投票において）指導者たちはあいまいに質問することによって大衆をたやすく欺くことができ、あいまいに質問することによって答弁をあいまいな所へ導いた後、その結果を自らに有利に解釈することもできる。全体の投票は絶対的であり、批判を受けいれないその本質によって、手慣れたサギ師たちの支配を容易にしてくれるのだ。
従って（フランスの小説家ジョルジュ）サンドは、大衆の能力が裏打ちされていない限り、人民投票は民衆の自由に対する暗殺行為だ、と語った」。実際にソウル市の住民投票も、「普遍的無償給食」と「選別的無償給食」という本来の争点を、「全面無償給食」と「段階的無償給食」という似ても似つかぬ「争点」へとねじ曲げて市民たちに混乱を与えた。
こうして見ると、注目すべき肝心な所は代議民主主義制度と直接民主主義制度の間で世論を形成し意思を表現する「影響の政治」の領域だ。政治的な結社、集会・デモ、表現、良心の自由などに基盤を置いた集団行動は制度的に保障されているものの、それ自体が政策を決定することはできない。けれども異なった２つの制度がキチンと運営される契機となって、これらの制度で決定される政策の方向を導く。このような集団行動は、提起された争点に最も直接的に影響されるだけではなく、その争点を最も深く理解しており、かつ比較的に思慮深い見解を持った当事者たちから出てくる。反面、住民投票のような直接民主主義の制度では同じ１票を行使し、同じ意味を付与されるが、投票に参加している人々と該当する争点との距離は、それぞれに異なる。
投票制の限界を超えるために
シン・ジヌク中央大教授（社会学）は「ある問題を投票に付せば直ちに批判的な民意が制度的に反映されるだろうとは考えがたい」「代議機構の外から出てくる社会的な声や言い分をどんなやり方で政策決定の過程に反映できるのか苦心しなければならない」と語った。シン教授はまた「市民社会勢力の民主的意思表現能力、省察性、相互尊重などが成熟しない状態で形式的な制度だけを設けるならば、現在のように民主主義の趣旨自体が歪められる。（意思）疎通の新たなチャンネル、もう少し柔軟で疎通的なガバナンス（統治）の方式を実験しなければならない」とも付け加えた。（「ハンギョレ21」第８７６号、11年９月５日付、チォ・ヘジョン記者）
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